本文来源于微信公众号：体育总局科研所书刊部
选自2024年9月6日发布的【贯彻落实《体育法》，提升政府治理效能：高危险性体育赛事活动监管策略研究】
作者：唐桔1 余汪洋1 陈长洲2 王红英3*
1. 上海体育大学 经济管理学院
2. 上海体育大学 体育教育学院
3. 上海体育大学 竞技运动学院
摘要：
对高危险性体育赛事活动进行有效监管是贯彻落实《中华人民共和国体育法》（以下简称《体育法》）的具体表现。研究表明，体育行政部门开展高危险性体育赛事活动监管工作面临概念混淆以及监管能力不足、标准不清、流程不畅、监督不力等问题。
在“放管服”改革的背景下，体育行政部门需完善“专职化”的监管运行机制和“清单式”的权责边界以提升监管能力，制定“多线程”的人员培训和认定体系、“多主体”的场地标准共创机制、“多层级”的赛事活动等级制度，以改进监管标准，加强全流程监管，构建“一站式”数字服务端口，引入“契约式”告知承诺制度以优化监管流程，培育“一体化”协同执法监督机制和“系统化”体育社会监督机制以加强执法监督，从而达成贯彻落实《体育法》监管要求的目标。
关键词：体育法；高危险性；监管；体育赛事；体育行政部门
2022年修订的《中华人民共和国体育法》（以下简称《体育法》）要求县级以上地方人民政府体育行政部门监管高危险性体育赛事活动。
这一具有里程碑意义的条款，在体育基本法层面对高危险性体育赛事活动提出了新的监管要求，在体育行政层面开启了以“危险性”为依据的分类监管新篇章，使高危险性体育赛事产业迎来了审批管理的新阶段。
《体育法》第一百零六条从监管角度规定了高危险性体育赛事活动的监管主体、监管门槛、监管流程等要素，第一百零七条要求建立体育执法机制并接受社会监督。
面对《体育法》的要求，“如何做好高危险性体育赛事活动监管工作”成为摆在体育行政部门面前的现实问题。
体育行政部门落实高危险性体育赛事活动监管需基于《体育法》和“放管服”改革的要求。《体育法》是体育执法的权力根源，高危险性体育赛事活动的监管不得超出《体育法》的规定，即“法无授权不可为”。
“放管服”改革是行政许可工作的底层逻辑（马怀德，2022），以《体育法》的规定为监管边界，以“放管服”的要求为监管纲领，两者回答了高危险性体育赛事活动“管什么”“怎么管”等重要问题。
然而，由于高危险性体育赛事活动是一个较新的概念，近些年相关研究的缺失导致高危险性体育赛事活动的监管实践一时间无从着力。什么是高危险性体育赛事活动、监管的难点是什么、如何落实监管等一系列问题亟待深入探讨。
本研究通过文献资料分析、文本分析、访谈等研究方法，总结各级体育行政部门落实监管要求所面临的难题，以“放管服”改革和《体育法》为指导，提出优化高危险性赛事活动监管的对策。
一、高危险性体育赛事活动的概念
1.1 高危险性体育赛事活动概念追溯
高危险性体育赛事活动源于多样化的体育需求。随着我国经济社会的进步，人们多样化的体育需求催生了诸多新兴体育项目，其中不乏某些体育项目及部分赛事活动具有一定的危险性，如跳伞、滑雪等。
“危险性”是部分体育项目及赛事活动的固有属性，“危险”产生的“刺激”是其符号标签（汪全胜 等，2017），也是体育赛事活动吸引力建设的重要组成内容（左逸帆 等，2022）。
参与这类体育赛事活动基于必要的风险忍受共识（袁若梓 等，2023），即“危险性”是风险型体育项目参与者的价值取向。但这类体育项目的危险性与潜在的伤亡、赔偿、司法、群体事件等社会问题挂钩，故需以行政手段对超出正常范围的风险进行规训，进而生成了“高危险性体育”这一术语。高危险性体育赛事活动这一概念则衍生于高危险性体育项目。
“高危险性体育”一词出现之前，在体育行政部门的政策文件中普遍以“对抗激烈”“危险性较大”“技术要求较高”“专业性较强”等词汇的单独或组合应用来意指高危险性体育项目及其赛事活动。
- 早在1996年，《北京市体育竞赛管理办法》就规定“攀岩、热气球、汽车摩托车越野、无线电、射击、飞机特技表演以及危险性较大的体育竞赛，必须提前六个月到市体委办理审批手续”。
- 1999年《黑龙江省体育经营活动管理条例》出现了“高危险性体育项目”的用法；
- 2006年广东省颁布《广东省高危险性体育项目经营活动管理规定》系统性地使用了“高危险性体育项目”这一概念；
- 2009年颁布的《全民健身条例》从国家层面统一应用了“高危险性体育项目”。
- 2013年《经营高危险性体育项目许可管理办法》的颁布进一步促进了全国范围内高危险性体育项目行政监管时代的到来。
随着高危险性体育项目的普及和发展，高危险性体育项目的经营活动不再局限于特定场所，具有“脱域”特征的高危险性体育赛事活动逐渐引起了政府部门的关注。部分高危险性体育赛事活动由于其举办地点不固定、运动场地不稳定、实时环境不确定，需要政府部门监管以降低风险。
2014年修正的《广东省高危险性体育项目经营活动管理规定》要求，“举办一次性或者持续时间不超过三个月的高危险性体育项目竞赛、表演活动的，经营者应当在举办日的三十日前向举办地县级以上人民政府体育主管部门提出申请。”
高危险性体育赛事活动这一概念作为高危险性体育项目的附属逐渐出现在大众视野中，2022年修订的《体育法》第一百零六条则彻底巩固了“高危险性体育赛事活动”独立的官方术语地位。
1.2 高危险性体育赛事活动概念误区
高危险性体育赛事活动的概念界定存在含混现象。由上文的概念溯源可知，在政策文件中高危险性体育赛事活动常常是作为高危险性体育项目的附属出现，“高危险性体育项目的赛事活动”这一表述常用于意指高危险性体育赛事活动。
譬如将山地越野、戈壁穿越、翼装飞行、滑翔、跳伞、山地车、攀岩、超长距离跑等界定为新兴高危险性体育赛事活动，且认为此类赛事活动具有“管理责任不清、规则不完善、安全防护标准不明确”的特点。
然而，“高危险性体育项目的赛事活动”和“高危险性体育赛事活动”两者存在明显的概念边界，将两者混同是源于对概念定义的模糊认知。
高危险性体育赛事活动概念含混阻碍了体育行政部门的监管工作。以体育项目为依据构建高危险性体育赛事活动的监管体系具有易区分、易操作的优势，但高危险性体育项目的赛事活动这一概念更强调刚性监管，监管对象更侧重体育项目，监管范畴相对局限。模糊的概念边界对高危项目中危险性较低的赛事以及由专业部门举办的赛事产生严重制约。
比如游泳赛事的最大风险是溺亡，而在游泳的室内赛事中，裁判员、记分员、教练、观众等的深度参与大大降低了参赛者的溺亡风险。如果根据游泳是高危险性体育项目而将游泳的室内赛事活动定性为高危险性体育赛事活动，将极大降低部分赛事活动举办者的积极性并增加监管难度。
不仅违背了稳定和繁荣市场、安全生产的监管初衷，也不利于发展全民健身和体育强国事业。同时，高危险性体育赛事活动的概念含混容易造成行政执法困扰，并衍生出“难作为”“不作为”的行政困境。
1.3 高危险性体赛事活动概念辨析
在国外，与高危险性体育赛事活动相似的概念有“extreme sport”（极限运动）、“high risk sport”（高危险性运动）等。
早前“extreme sport”“high risk sport”等概念常被混用在一起（Jack et al.，1998；Wagner et al.，1994），后来国外学者普遍认为“危险性”只是极限运动（extreme sport）的特征之一，不应被过分强调（Cronin，1991），故而逐渐将极限运动和高危险性运动区分开来。
近年来，国外相关研究主要采用“extreme sport”一词，强调“刺激”这一运动特征，反映参与者挑战极限的运动追求，相关研究议题也从“风险是什么”转向为“为什么倾向于承受风险”。
国外研究认为极限运动的核心特征不仅包括身体层面的较大潜在风险（Schulze et al.，2002），也包括心理层面的自我挑战和寻求刺激（Brymer et al.，2009）。可见，国外学者对高危险性体育的界定更加强调参与者追求精神满足和感官刺激（Cohen et al.，2018），突出体育参与的个体表达。
应基于运动项目和赛事活动的特点对高危险性体育赛事活动进行概念界定，回答“高危险性体育赛事活动的‘风险’是什么”是界定这一概念的核心。
首先，从风险特征而言，运动项目所具有的独特运动形式会对参与者造成生命安全风险，如滑雪的高速、跳伞的高空、游泳的屏息等形式。同时，赛事活动场地类型、参与人员等可能对赛事安全产生积极或消极的影响。
其次，从风险的内容边界而言，高危险性体育赛事活动应包含风险性较高运动项目的部分赛事活动，也包含部分组织形式、人群类型、场地环境等具有危险因素的赛事活动，需要对风险的来源和类型进行切分。
再次，从政府部门的风险管理目标而言，高危险性体育赛事活动的风险管控以避免伤亡事故和负面群体事件为主要目标。
最后，对于风险的界定应主要关注运动形式导致的人身安全风险以及赛事特性伴随的公共安全风险（张勇 等，2022），而不应对核心风险范畴进行扩展，如财务风险、延期风险等。
综上，本研究认为高危险性体育赛事活动是运动形式、场地环境、组织模式等对参与者的人身安全和公共安全具有重大影响的赛事活动。
二、高危险性体育赛事活动监管的现实困境
新修订的《体育法》公布以来，相关部门制定发布了一系列加强高危险性体育赛事活动监管的政策文件，如
- 《高危险性体育赛事活动目录（第一批）》
- 2022年修订的《体育赛事活动管理办法》
- 《关于做好高危险性体育赛事活动管理工作的通知》
- 《体育总局办公厅关于进一步加强高危险性山地户外运动赛事管理的通知》
这些政策文件在极大程度上规范了高危险性体育赛事活动的市场，但仍出现了高危险性体育赛事活动的数量锐减、市场萎缩等情况。这既属于市场秩序重构的必然结果，也体现了实践层面的监管不足。
从体育行政部门的视角来看，高危险性体育赛事活动的监管工作面临着一定的困难。根据《体育法》第一百零六条、第一百零七条对高危险性体育赛事活动监管的规定，本研究将从高危险性体育赛事活动的监管主体、标准、流程、执法监督等方面对监管困境进行分析，以期促进相关政策文件的贯彻落实。
2.1 监管主体能力有待加强
《体育法》第一百零六条规定县级以上地方人民政府体育行政部门是高危险性体育赛事活动的监管主体。县级以上体育行政部门成为高危险性体育赛事活动监管的法定机构，具有强化属地管理的意味。但是县级体育行政部门监管高危险性体育赛事活动还面临着有权无人、权责不对称的执行困境。
2.1.1 “有权无人”的监管人力不足
基层体育行政部门面临“有权无人”的监管困境（高升 等，2017），主要表现在“无人可干”和“无人能干”两方面。
一是机构合并之下体育行政部门编制不足。尤其是县级体育行政部门力量十分薄弱，绝大多数体育行政部门与教育、广电、文旅等部门合并，没有进行独立设置。
对一些县级体育行政部门进行调研发现，机构合并以后专司体育的办公人员数量占比不高，并且体育部门的工作人员不仅需要从事竞技体育、全民健身等方面的本职工作，还会被抽调去完成单位内其他部门的工作，面对新增的监管工作存在“无人可干”的问题。
有研究指出，某省有近3/4的县级体育部门被合并，合并后人员和经费被削减，职能相对弱化，开展工作的难度进一步加大（詹新寰 等，2018）。合并重组后部门的体育建制少、编制少，部分体育工作开展困难已成为基本共识（汪文奇 等，2018；王占坤 等，2020；杨国庆 等，2018）。
二是体育行政部门缺少专业的工作人员，监管执行难度较大。高危险性体育赛事活动对监管的要求比一般赛事活动更高，按照《体育法》的流程要求，从收到申请到检查、审批、跟踪，工作内容、工作时长、工作强度、工作压力等远超一般业务。
此外，调研中发现，由于高危险性体育赛事活动的专业性较强，非体育专业工作人员的业务能力稍显不足，存在因对赛事了解不全面、不透彻而工作效率低下的情况。高危险性体育赛事活动的监管任务重、专业性强等特征也是造成体育行政部门“无人能干”困境的原因之一。
2.1.2 “权小责大”的监管权责不称
高危险性体育赛事活动监管存在“权小责大”的权责不对称（彭响 等，2023）。高危险性体育赛事活动的政策更加关注主办、承办、协办等主体的权责问题，缺少对体育行政部门权责统一性的关注，监管工作面临严重的权责不对等。
体育行政部门作为高危险性体育赛事活动的审批主体，缺少跨部门资源调动的权力，且执法能力不足。高危险性体育赛事活动的运动形式和举办模式特殊，相对易发生严重人身安全事故或公共安全事故，事故责任的连带性往往将体育行政部门的义务放大，这种压力难免让部分体育行政部门人员产生怠政心理。
2.2 监管标准设定有待明晰
《体育法》第一百零六条第一款和第二款对监管的人员资质、场地设施等门槛作出了原则性规定，尚未对执行细节作出详尽和明确的要求（蒋亚斌 等，2023）。部分高危险性体育赛事活动的主管部门、行业协会尚未制定管理规定、办赛指南、参赛指引等规范性文件，尤其是对人员资质、场地设施、申办资格等缺乏要求，导致基层体育行政部门审批时无“法”可依。
2.2.1 人员资质的监管标准有待完善
人员资质存在“证”出多门、人力不足的问题。《体育法》第一百零六条第一款规定举办高危险性体育赛事活动需要“配备具有相应资格或者资质的专业技术人员”，但目前在专业技术人员的资质方面存在以下问题：
一是体育资格证书同质化严重，缺乏统一的管理。如山地赛事活动和潜水赛事活动的急救人员资质审查口径不一，医护人员证书、红十字会证书、行业机构的急救证书等具有可替代性，但这些证书的考取难度、管理力度等存在一定差异。“证”出多门可能导致“劣币驱逐良币”的现象，弱化持证人员专业能力。
二是符合资质要求的人员较少。部分项目的专业培训活动开展数量较少、周期较长、收费较高、装备要求较高，以致于达到相关资质要求的人数较少，难以满足市场需要，如培训主办方要求取得相关运动指导员证书后才可申请参加裁判员培训，并未设置独立的裁判员培训体系。
同时，高危险性体育赛事活动参赛人员和技术人员的资质认定存在单一社会组织垄断的现象（金宗强 等，2022），可能引发动能不足等问题。资质认定缺乏相关国际协会、国外机构、市场主体、高校等高价值证书或实践经历的认证转换机制，非竞争性的认定环境在一定程度上限制了此类主体的积极性。
2.2.2 场地设施的监管标准模糊滞后
《体育法》第一百零六条第二款规定举办高危险性体育赛事活动需要“配置符合相关标准和要求的场地、器材和设施”。国家体育总局专门在《举办高危险性体育赛事活动许可条件及程序》中对场地器材等进行要求，以回应《体育法》的规定。但体育相关的标准建设在时效性、先进性、标准化等方面仍存在以下现实问题。
高危险性体育赛事活动的审批标准存在要求模糊、标准滞后等问题。如《高危险性体育赛事活动目录（第一批）》中，部分航空项目对场地的要求为“平坦、整洁”，对平整度并未作出客观要求，也未标注替代性方案。
《体育场所开放条件与技术要求—第19部分：拓展场所》的发布时间为2011年，而根据《中华人民共和国标准化法》《体育标准化管理办法》的规定，国家标准的复审周期一般不超过5年，但部分体育场地设施标准更新缓慢，如户外拓展场所的标准经历12年才迎来修订。
标准滞后的情况还出现在伞翼滑翔、攀岩、攀冰等项目的场地标准中，场地设施标准的模糊滞后不利于高危险性体育赛事活动的监管和发展。
2.2.3 办赛能力的监管标准尚未构建
《体育法》并未对高危险性体育赛事活动的办赛主体进行限定，但是第一百零六条第三款对保障措施提出了要求。
实践中，相关保障措施的策划以及执行工作主要还是以办赛主体（赛事运营公司等具体执行单位）为核心。制定办赛主体的资质认证体系既是回应《体育法》“强化保障措施”规定的重要举措，也是切实降低基层体育行政部门监管难度的制度保障。
部分赛事活动的主管部门并未对办赛资质提出要求，也有部分要求存在一定的不当之处。一些赛事活动仅以办赛主体在工商管理部门、民政部门登记的业务范围为办赛能力考量标准，但业务范围并不能与业务能力完全对等，如“白银事件”中的运营单位甘肃晟景体育文化发展有限公司虽然可以经营体育赛事活动等业务，但事故调查报告明确指出其“组织、管理、运营水平低”等问题突出。
《举办高危险性体育赛事活动许可条件及程序》等政策文件也仅对人员、场地、器械等资质提出了要求，未对承办主体的办赛资质加以说明，基层体育行政部门无法在事前监管时对办赛主体的能力进行高效评价，监管的有效性难以得到保证。
2.3 监管流程运行有待畅通
《体育法》第一百零六条对监管流程进行规定，要求“县级以上地方人民政府体育行政部门应当自收到申请之日起三十日内进行实地核查，并作出批准或者不予批准的决定”。优化监管流程是“放管服”改革的重要内容（宋林霖 等，2022），高危险性体育赛事活动的审批、核查工作有待改善。
2.3.1 办赛审批效率不高
高危险性体育赛事活动监管的数字化建设不足影响审批效率。据办赛主体反馈，部分地区体育行政部门信息披露不足，存在现场查询、上门盖章、流程重复的现象。
由于缺乏数字审批系统和对线上审批的技术监督，可能出现相关部门为预防事故而“不想批”“延迟批” “不给批”的懈怠情绪和消极行为，进一步加剧了审批效率低下的问题。
目前我国各省（自治区、直辖市）都已建立线上政务服务平台，但是各地尚未上线高危险性体育赛事活动审批服务，线上政务服务平台还面临服务内容和应用场景“碎片化”的问题（周伟，2022），导致各部门间信息阻滞，审批效率仍有待提升。
2.3.2 实地核查操作困难
《体育法》第一百零六条规定“自收到申请之日起三十日内进行实地核查”既是为了提高体育行政部门效率，避免怠政懒政以保障办赛主体权益；也可以进一步提高办赛主体的责任意识，保障监管要求得到贯彻落实。
国家体育总局在《关于做好高危险性体育赛事活动管理工作的通知》中提出了对高危险性体育赛事活动实地核查的指导意见，体现出“自主核查”“委托核查”“灵活核查”3个特征，然而实地核查在实践中与高危险性体育赛事活动筹办工作随机性、灵活性、临时性存在一定冲突。
自申报之后三十天内进行现场核查的执法确定性与赛事地点不固定、自然环境不稳定、赛事筹办周期长等高危险性体育赛事活动的办赛不确定性存在一定矛盾。除了潜水、攀岩等部分赛事活动可在固定室内场地举行，其他赛事活动多在户外开展，甚至攀冰、拉力赛等部分高危险性体育赛事活动场地本身具有危险性、动态变化等特征。
同时，现场核查时也难以精准确定比赛时的天气、水文、山体等自然环境情况，导致核查范围受到限制。此外，赛事的筹办周期普遍超出30天，大型赛事活动的筹办时间多以“年”为单位。
“自收到申请之日起三十天内进行实地核查”意味着办赛主体需要在赛前很长时间将器材设施等转运至比赛场地，面临着重复运输、场地审批和租赁、设备损耗等成本问题；如果在赛前30天进行申报，则可能面临审批延迟或未通过导致的赛事延期、停办等损失。
可见，实地核查仍面临许多操作层面的现实问题，由此所致的基层执行和市场配合问题逐渐突显（黄希发 等，2022），还需灵活应对、综合研判，避免造成实地核查“有名无实”。
2.4 执法监督渠道有待充实
《体育法》第一百零七条指出县级以上地方人民政府应当建立体育执法机制并接受社会监督。高危险性体育赛事活动的监管是以体育行政部门为中心的多部门协同监管系统，其中牵涉对体育行政部门履责情况以及相关部门协同情况的监管。
2.4.1 体育行政部门执法监督缺位
体育行政部门执法缺乏监督渠道（马宏俊，2022；王家宏 等，2022），高危险性体育赛事活动监管容易出现监管失灵。
申办高危险性体育赛事活动面临较大的行政风险，当前缺少“应办尽办”的制度保障以对抗基层体育行政部门可能存在的怠政懒政等执政惰性。
调研显示，部分体育行政部门审批时要求“按照行业协会等主管部门的相关规定”提供材料，业务主管部门则以“以地方体育行政部门要求为准”回推卸审批责任，办赛主体投诉无门导致“申办难”。
在办赛的过程中，组织者也面临体育行政部门害怕风险、夸大风险导致赛事缓办、停办，造成经济、声誉等利益损失的困境。
不同的高危险性体育赛事活动由于天气、环境、参与者偏好等原因具有特定的办赛窗口期，一旦错过就需要再等一年，经济、时间等方面的办赛成本极高。
可见，不当执法将严重影响市场主体利益，降低参与者的运动体验，针对怠政、懒政、庸政的快速投诉、快速核实、快速解决、长效治理的执法监督机制亟待建立。
2.4.2 跨部门协同执法监督缺失
跨部门协同执法的监督机制有待补充。“放管服”改革要求多部门协同以提高服务效率、提升服务质量（张楠迪扬 等，2022）。
高危险性体育赛事活动的监管需要多部门参与，包括体育、气象、公安、医疗、交通、旅游等（赵毅 等，2022）。
不同部门或多或少地拥有对赛事活动监管审批的权力，如
- 公安机关的群众聚集性活动审批、
- 消防部门的森林防火审批、
- 卫生部门的公共卫生审批等。
举办同一赛事活动需要前往不同部门审批盖章，不仅面临很高的办赛成本，也面临部门间相互推诿、“踢皮球”等问题（王雪莉 等，2019，2020）。尤其是高危险性体育赛事活动的危险性较高，有些审批主体出于“少干少错、不干不错”的本位主义错误逻辑，加大了此类问题出现的可能性。
由于涉及部门核心利益，通过部门自律难以推动高危险性体育赛事活动监管政策落地，需要一定的监督机制进行约束。
部分地区的部门协同机制没有工作动力、缺少工作压力、多以政绩为导向，对待缺少政绩的赛事活动能拖则拖、能缓则缓，甚至层层加码、过度要求，增加办赛主体的经济成本。
2023年《国务院办公厅关于深入推进跨部门综合监管的指导意见》为体育领域的跨部门合作提供了政策支撑，但是体育领域多部门联动执法的监督机制仍亟待补全。
三、高危险性体育赛事活动监管的推进策略
根据利益相关者理论，高危险性体育赛事活动的举办对于行政主体而言存在责任过大的风险，可能导致其丧失积极推进赛事活动能动性，由此形成监管的“推拉效应”。针对此问题，“放管服”改革提供了破局的理论指导，《体育法》提供了法律支撑，框定了执法范畴。
高危险性体育赛事活动的执法部门需要在行政执法中坚持和贯彻“放管服”改革的指导思想，在《体育法》规定的范畴中通过明确的机制、办法、载体、清单等举措规训执法行为、规避执法不足、规范市场环境。
3.1 完善监管制度，落实监管政策
3.1.1 构建“专职化”的监管运行机制
需完善职权和事权的调配，实现“人”“权”相适。基层人手不足、协调困难、责任过重的情况主要发生在审批阶段、执法阶段和评估阶段，推动监管工作“专职化”有利于改善“有权无人”、权责不统一等问题。
1）配置专门负责各类审批事项的部门和人员
在“放管服”改革背景下，地方政府普遍建立统一的审批部门应对分散在各个部门的审批事项（郭小年 等，2019），以降低行政成本、提高服务效率，如成都市各区设立的行政审批局。
根据目前各级体育行政部门行政许可事项清单（表1），也可以在体育行政部门内部建立独立审批部门和人员以应对繁杂的行政审批工作，降低审批事项分散在不同业务部门所产生的沟通成本，规避交接壁垒和推诿塞责。
表1 各级体育行政部门行政许可事项清单
Table 1 List of Event Permits，Qualification Certification，and Approvals from Sports Administrative Authorities at Different Levels
2）推动资源下沉，组建专业的监管执法队伍
《体育法》第一百零七条要求县级以上地方人民政府建立体育执法机制，为体育执法队伍建设提供了法律基础。
- 一方面可以组建体育行政部门自身的执法队伍，强化高危险性体育赛事活动监管的专业性；
- 另一方面可基于地方实践中常用的联合执法、授权执法、委托执法等形式提高执法效率，减轻司职人员工作压力（张勇 等，2022）。
基于高危险性体育赛事活动监管的专业性，应适当引进具有高危险性体育项目及赛事活动专业学习或从业背景的人才，依托专职人员的专业素养提高监管的效率和效力。
3）购买专业的赛事风险评估、监督和评价服务
体育行政部门可组建专家资源库、评估公司资源库，对域内高危险性体育赛事活动进行持续的赛事风险追踪评估。
通过购买服务、科研合作等方式联合单项体育协会、专业院校等单位对赛事的风险进行把控，通过引入第三方机构提高监管的专业性、科学性和有效性，弥补人力不足带来的监管缺失。
建立政府主导、多元参与的高危险性体育赛事活动监督体系，降低事前、事中、事后风险。
3.1.2 制定“清单式”的权责边界方案
1）完善高危险性体育赛事活动目录和审批清单，明确监管范围
可建立高危险性体育赛事活动的数字化监管平台，集成相关赛事活动的纳入标准、申办要求、审批过程、质量评价、主体信用、退出机制等方面的公示信息和业务办理窗口。
通过专家评价等方式构建高危险性体育赛事活动目录和清单制定的常态化机制，利用平台数据综合测算赛事活动数量与事故数量、伤亡人数、社会影响等方面的量化指标，完善高危险性体育赛事活动目录的纳入、退出标准，周期性更新高危险性体育赛事活动目录和审批清单。
2）健全体育行政执法的权责清单，明确各部门的权责边界
各地应及时推进地方性体育赛事活动管理办法的修订，完善高危险性体育赛事活动的监管机制。根据实际工作情况，在高危险性体育赛事活动监管领域积极推行清单式管理，明确执法人员的工作内容、范畴和程序，完善管理权责清单。
例如加拿大多伦多市制定的《活动手册》（Event Manual），梳理了相关部门的权利义务，明确规定了各部门的权责，并组建专门的赛事活动服务小组进行协调，极大地促进了地方体育赛事活动发展。
在《高危险性体育赛事活动目录（第一批）》的基础上，明确体育行政部门自身的监管对象、监管内容和监管标准，加强部门间联动，可以由体育总局牵头，在部际联席会议中构建高危险性体育赛事活动联动机制，确立部门间联动执法的基本原则、权责界限、主要流程、监督和激励机制等基本内容，为基层的部门联动提供制度保障。
3.2 共建监管标准，强化全程监管
3.2.1 人员标准“多线程”共存
在“放管服”改革要求下，体育行政部门的角色从领导者向服务者转变，在这一过程中需要推动监管标准制定工作社会化。
构建人员的资质标准是落实《体育法》规定、培养专业化人才的基础保障，也是事前监管的重要组成部分。
鼓励专业协会、高等院校、行业龙头等创新创建人员培训体系，支持多种类型的培训共存、互通，推动人员培训体系“多线程”运行，以加大人才供给、促进行业繁荣。依据“放管服”改革要求，可从以下三方面完善对高危险性体育赛事活动人员资质的要求。
1）构建适配高危险性体育赛事活动特色的培训体系
通过购买服务等方式委托协会、高校等根据项目特点、风险管理、监管模式、安全保障等内容创设具有高危险性体育赛事活动特色的课程，以“分级分类”原则构建专业技术人员的培训体系。对受训人员进行定期的考核检查，完善专业技术等级的晋升和退出机制。
2）体育行政部门牵头构建从业人员资质认定体系
人员资质标准是事前监管的重要内容，是安全办赛的人力保障，体育行政部门应当承担起牵头构建人员资质标准的任务。人员资质认定应把握好“地方特色”和“全国统一”的关系。
各省市可根据地方项目开展的实际情况完善资质认定体系，对体育总会、协会、学校等主体建立的资质认定体系进行整合，基于“突出优势、普及基础、强化重点、动态考核”等原则，探索已有的资格证书与高危险性体育赛事活动专业技术证书的相互转换。
国家体育总局牵头制定各省市之间高危险性体育赛事活动资格证书的转换要求，完善体育领域人员资质证书认定机制，构建全国统一的资质认证体系。逐步完善针对不同级别高危险性体育赛事活动申办主体的资质要求，将工作人员的专业技术资质纳入办赛主体资格审查标准。
3）增加高危险性体育赛事活动资格培训数量、提高质量，加强人才培养与供给
加快构建高危险性体育赛事活动的培训体系，在全国范围内培养专业人才，并通过降低收费、增加班次、巡回举办等方式吸引更多相关管理人员、从业者、高校人才等参加培训，提高“持证上岗”人员比例，通过高水平人才队伍的专业知识技能降低高危险性体育赛事活动的安全风险与办赛成本。
3.2.2 场地标准“多主体”共创
以高危险性体育赛事活动为代表的新兴体育运动具有“长尾效应”，在市场化、个性化发展方面具有巨大潜力，需多主体共同参与制定标准规范。明确高危险性体育赛事活动场地设施监管标准的制定原则，完善第三方机构认证机制。
根据《体育标准化管理办法》第五条的规定，国家体育总局应作为国家层面高危险性体育赛事活动场地标准制定的牵头单位。通过构建多主体共创机制完善标准内容，提高标准的适用性、可行性和有效性。
完善对场地、器材、设施等的检查机制，积极培育高危险性体育赛事活动的第三方检测市场。制定不同赛事活动的第三方检测机构白名单，开展针对检测机构的专项监督行动，为基层体育行政部门的过程监管和结果评估提供第三方力量。
对高危险性体育赛事活动的部分场地设施标准进行“废、改、增”处理。针对常年未修改的项目场地标准进行复审，按规定废除与实际发展不符的标准，制定更适合当前群众和市场发展需要的场地标准，重点完善攀岩、攀冰、户外拓展等项目的场地标准。
参考国际先进标准对部分赛事活动场地标准进行完善，建立场地标准修订或转化的绿色通道以简化审批流程。在审批条件中补充和完善航空等运动的场地标准，加强指标内容的量化管理。
3.2.3 赛事标准“多层级”分类
以办赛主体为抓手，构建系统性的事前事后监管体系，注重事前事后全流程监管良性循环。对办赛主体的资质监管并不在《体育法》的明文规定中，采用强制监管不具备法律支撑。基于《体育法》对人员、场地设施、保障措施等的要求，对办赛主体的资质采取对话协商的回应性监管可能是更为高效的举措（陈叙 等，2022；金朝霞 等，2023）。
基于回应性监管理论，构建以政府引导为主、多元主体共同参与、涵盖各级赛事的赛事运营等级监管模式（图1）。
首先针对办赛主体资质认证，根据《体育法》对举办高危险性体育赛事活动的要求，可以从准入、人员、资金、经验方面构建“2＋2”（两类证书和两类证明）市场主体认证体系，即
- 高危险性体育赛事活动运营证书、
- 工作人员资质证书和资金证明、
- 办赛经验证明。
其次是根据“放管服”改革中对协会实体化改革的要求，发挥行业协会在高危险性体育赛事活动监管中的重要作用（田川颐 等，2021），由体育行政部门和行业协会牵头组织针对市场主体的培训活动，办赛主体经过不同级别的培训取得运营相应级别高危险性体育赛事活动的证书。认证通过的主体在一定时间范围内申办某些级别的赛事活动时，可免于进行主体资质审查。
再次是加强过程和事后监管。推进监管部门和办赛主体的协商治理与承诺监管，加强赛事活动运营的过程监管以及赛后评价，针对认证作假、缺岗缺人等现象进行严厉打击，构建“严审、自律、严管、严惩”的多元协商、多元参与的监管机制。
最后是根据赛事评估结果相应提高或降低办赛主体可申办赛事活动的等级，进一步优化办赛主体的资质内容，调整其可申办的赛事等级，形成良性的监管循环。构建办赛主体资质等级制度可以将办赛能力与赛事级别相对应，保障赛事安全、有序、规范进行。
运行该模式的重点在于建立办赛主体档案制度，可与信用体系搭配使用并在全国统一推行，构建多元评价体系并科学确定不同评价主体的话语权重，形成多主体主动参与的运转机制。
Figure 1 Regulatory Model of Event Operation at Different Levels
3.3 创新监管手段，优化监管流程
3.3.1 打通数字服务端口简化审批流程
加快配套高危险性体育赛事活动线上审批服务。各省市的政务服务平台都已上线经营高危险性体育项目的审批，包括新办、补办、变更等业务，内容上对所需材料、申请样本、责任单位、办结周期、常见问题等进行了提示，但缺少赛事活动的审批模块。
应加快在地方人民政府信息化服务平台嵌入高危险性体育赛事活动审批服务，参照经营高危险性体育项目的线上服务内容，利用“数治”平台提高审批效率。
建立部门间协同审批接口，提高协同审批效率。可在政务服务平台上搭建一次申报、实时审批的“一站式”服务端口，对同一事项的审批业务进行整合，让办赛主体“少跑一次”“少交一次”。通过数字化手段将审批流程透明化，杜绝推诿塞责。加强部门间数据保护，明晰数据的确权原则，严防权责不清阻断信息沟通渠道，避免“争数权推数责、假合作真抵触”问题（郇昌店 等，2022）。
3.3.2 引入告知承诺制度便利事前监管
以契约关系为依托开展事前监管，引入告知承诺制度对高危险性体育赛事活动进行灵活核查。告知承诺制是在“放管服”改革背景下通过程序再造提升监管效率的重要制度设计（陈洪平 等，2021）。
国家体育总局已在高危险性体育项目的管理中探索使用告知承诺制并取得初步成效（国家体育总局，2023）。高危险性体育赛事活动和经营高危险性体育项目在监管目标、范畴、工具等方面存在相似性，具有一定的借鉴意义。
在高危险性体育赛事活动申请审批过程中可采用告知承诺制，要求办赛主体对场地、器材、设施、人员等进行符合政策要求的配备和布置。
针对适用告知承诺制的办赛主体，需审核其已有要素的资质，在申请之日起30天内对暂有确定性要素进行实地核查，符合要求的可颁发暂时许可证件。
在办赛前由体育行政部门主导，协会等主体共同参与，对赛事活动的全要素进行分级分类的实地核查，考察合格则继续推进筹办工作，不完全符合标准的需根据要求进行完善，完全不符合标准的则应缓办、停办。
对不同赛事活动的监管经验进行梳理归档，纳入监管大数据模型的训练素材库，加快构建“人治”为主、“数治”为辅，审批时保证、办赛前核查、赛程中监督、赛事后奖惩的全流程灵活监管体系。
告知承诺制度作为市场准入信用管理模式，构建了市场主体与政府之间的契约关系，需配套建立综合性信用管理机制。
在契约关系的基础上，建立全国统一的高危险性体育赛事活动办赛主体信用平台，对于登记注册、行政审批、办赛许可、监督抽查、行政处罚等信息“应归尽归”，对办赛主体进行白名单、灰名单、黑名单分类，以此为依据鼓励、限制和禁止相关办赛主体承接高危险性体育赛事活动，设置与国家征信系统数据共享的接口，推动经营性信用与个体信用绑定。
3.4 规范执法监督，维护监管公信
3.4.1 共筑“一体化”协同执法监督机制
完善跨部门协同执法的监督。以赛事活动为单位，对事件涉及的部门开展“一体化”的执法监督。
一是构建“一体化”的部际联动机制。设立由地方人民政府主要领导牵头，体育行政部门主要负责，多部门参与的部际联席会议机制，从地方顶层设计上为跨部门联动执法提供支撑，重点解决“跨部门协调难”“跨区办赛难”等问题。
二是搭建“一体化”的事件服务平台。体育行政部门牵头制定高危险性体育赛事活动监管程序，将流程可视化、周期透明化、部门具体化、责任清单化，切实提升综合监管联动效能，着力解决“怠政懒政、推责塞责”的低效执法问题。
三是完善“全流程”的内部监督机制。加强高危险性体育赛事活动许可、检查、处罚等工作的透明公开度，相关数据信息与文化、工商、民政、公安、纪检等部门共享，要求体育执法过程全记录、案卷全保留、结果全公开。司法部门应制定高危险性体育赛事活动行政裁量权基准，预防“同案不同罚、畸轻畸重”等问题。
3.4.2 培育“系统化”体育社会监督体系
高危险性体育赛事活动的社会监督应以直接参与主体为核心，主要包括各类高危险性体育项目的行业协会、办赛相关的企业以及参赛的个人，通过调动利益相关者的积极性形成监督合力，及时、全面地对体育执法权力进行制约。
从制度上，通过引入社会评价规范执法行为。建立高危险性体育赛事活动行政执法评价指标体系，对全年办赛数量、赛事事故情况、办赛满意度、参赛满意度等指标进行统计和赋权，综合评价行政执法水平。鼓励社会力量参与赛事执法效果评价，构建奖惩制度，从根本上激发基层体育行政部门的监管积极性与执法活力，保障高危险性体育赛事活动市场繁荣发展。
从形式上，完善谏言渠道、回访座谈等工作机制。体育行政部门可开设体育执法投诉、谏言渠道，对办赛主体进行专项座谈、不记名问卷回访，以“服务满意”为宗旨，及时纠正执法问题、完善执法机制、提高服务水平。
从工具上，应用信息技术强化社会监督，加强赛事活动信息平台建设，设置快速反馈、投诉、维权的功能模块，信息后台分别对应办赛人员、党政机关、管理人员、检察部门，及时回应相关主体的诉求，发现和纠正办赛不足、执法问题和监督漏洞。
四、结语
对高危险性体育赛事活动进行监管是以人民为中心，深入推进体育法治化建设的必然要求。以体育行政部门为核心的高危险性体育赛事活动监管体系已初步建立，从落实《体育法》的角度来看，我国高危险性体育赛事活动监管在概念界定、部门权责、监管标准、监管流程、监督评价等方面存在一定的不足，仍需在《体育法》和“放管服”改革的指引下有序推进高危险性体育赛事活动的分级监管工作，完善事前、事后监管的标准与程序。
以政府为主导的监管体系是“急监管”背景下规范市场环境的兜底保障，未来可以通过完善法律法规、创新体制机制、强化协会作用、购买体育服务等方式分地区、分阶段、分层次、分类型引导社会力量分担监管压力，促进高危险性体育赛事活动健康发展。
本内容为《体育科学》《中国体育科技》独家稿件，微信公众号等媒体转载、摘编本作品，请提前联系体育总局科研所书刊部编辑部。
-END-
相关推荐
知识产权声明
来源：体育总局科研所书刊部
排版｜莫非工作室
排版审核｜韩庆玲
