本文转载自公众号：体育总局科研所书刊部
原文于2022年8月24日发布
《体育科学》2022年 第5期
侯卓¹，吴东蔚²
1.中南财经政法大学 法学院；
2.华南理工大学 法学院
伴随着综合国力的增强和国际地位的提升，我国近年来承办了一系列重大国际体育赛事，其包括但不限于2004年亚洲杯足球赛、2008年北京奥运会、2010年广州亚运会、2014年南京青奥会、2022年北京-张家口冬奥会等。
承办重大国际体育赛事有着多方面的价值，如增加城市投资和消费、优化产业结构、促进城市基础设施现代化（毛丰付 等，2020），乃至提高居民的幸福感（王智慧，2012），但与此同时，将每一次赛事都变成体育盛会也并非易事，需要相当数额的财政投入和各级政府的勠力同心。
纵观前述在我国举办的重大国际体育赛事，具体承办的多是一个或少数几个城市，这些城市有作为省级单位的直辖市、副部级城市以及地级市①，其中也不乏经济欠发达城市②。
很多时候，仅靠这些城市本身的财力不足以办好赛事，高层级政府的事权承担和财力投入不可或缺，这便引发不同层级政府如何划分国际体育赛事承办事权（以下简称“承办事权”）的问题。
与此同时，当一项赛事由多个城市共同承办时，厘清各自事权，避免事权重叠和罅隙，也颇为必要。由此观之，围绕国际体育赛事的承办，基于政府间财政事权妥善划分的立场，由纵向和横向两个角度切入研究，有着现实必要性。
①如作为2019年国际篮联篮球世界杯承办城市之一的东莞市。
②如作为2022年冬奥会承办城市之一的张家口市。
查阅既有文献，
- 兰自力等（2016）基于公共服务理论，提出应通过合理划分事权为“公共体育服务”提供财政保障，但未明确划分标准；
- 刘景裕等（2021）提出体制权力结构、体育法制水平和社会组织发展水平会影响体育事权的划分，但一方面其仍将体育事权视为整体未作精细化研究，另一方面也未考虑到体育赛事的经济属性，从而制约了研究的深度；
- 余守文等（2020）以2022年冬奥会为例，研究体育事权中的承办事权，并引入经济学的视角，将体育赛事视为一种准公共产品，提出以受益范围作为承办事权纵向划分的基本原则，但其仅基于事权划分三原则中的外部性原则展开探讨，未考虑到信息复杂性和激励相容这两项原则对承办事权划分的影响，亦未涉及承办事权横向划分的问题。
为弥补前述不足，本文拟从事权划分三原则出发，结合承办事权的特性，在抽象层面明确承办事权划分的基本思路，进而基于数个案例考察承办事权在我国的实然配置模式，最后尝试提炼承办事权府际划分的应然模式，以助力国际体育赛事在我国的顺利举办。
一、事权划分的一般原理及其在国际体育赛事承办场域的适用
1.1 事权划分三原则的指引价值
现代政府因享有公共权力而负有提供公共服务的职责，而公共服务是一种公共产品，为更高效地提供此种产品，各级政府应合理划定各自的提供范围以实现有效分工（刘剑文 等，2017）。
传统的经济学理论强调，公共产品需具备非排他性和非竞争性，但后来的经济学理论已然修正前述观点，转而认为公共产品是用于满足社会共同需要、市场又难以提供的产品（秦颖，2006）。国际体育赛事具有复杂性、经济性和社会性，这决定了其组织与运作离不开政府的支持（朱洪军 等，2013），故而也属于公共产品的范畴，其承办需要由国家财力提供支持。
一般认为，事权划分应基于3项原则（楼继伟，2013）。
一是外部性原则。
政府提供的公共服务可能产生超越辖区的影响，进而导致服务成本的承受者（辖区内居民）与经济利益的获取者（辖区内外居民）之间出现错位，扭曲市场的资源配置机制，故应尽量“根据公共服务的受益范围确定公共服务成本的辖区范围”。
二是信息复杂性原则。
相较于高层级政府，低层级政府特别是其中的基层政府拥有更强的信息搜集与处理能力，也更了解辖区居民的需求偏好，因而信息复杂程度较高的服务应尽量由其提供，信息复杂程度较低的服务则适合由高层级政府提供更多。
三是激励相容原则。
虽然公众希望各级政府的一切行为均以公共利益为依归，但公共选择理论早已揭示，各级政府事实上拥有属于自身的“私利益”，事权配置要尽量使各级政府的私利益与国家的公利益相一致，从而提高各级政府履行事权的积极性。
上述事权划分三原则侧重于从经济效率的角度考虑问题，使其可能与包容多元价值的现代治理语境相龃龉从而招致了部分批评，但公允地讲，其仍然堪当事权划分的基础性标准。
其一，公共财政理论是当下财政学界的主流，且广为实践所接纳。公共财政理论认为财政必须以满足公共需求为主旨（高培勇，2008），通过分配、再分配社会资源来优化资源配置、缓释市场失灵（谷成 等，2021）。
从中可以一窥公共财政理论所蕴含的效率逻辑——提供公共服务旨在减少因市场失灵造成的资源损失。相比于私主体，政府可以更高效地提供某些类型的服务，就此而言，整个公共财政理论都可说是“效率财政”的理论（马国贤，2000）。
其二，财政资源有限，而公共需求数量庞大，且正如瓦格纳法则（The Wagner principle）所指出的，其会随经济增长而持续膨胀，故政府在提供公共服务时也不得不将效率作为基本考量。
其三，通过在经济性原则的基础上引入事权划分的法律原则，可以使事权划分兼顾效率之外的其他价值（刘剑文 等，2017），从而也反过来稳固了前述事权划分三原则的基础地位。
观诸现实，我国现阶段正在推进的事权与支出责任划分改革便是以此三项原则为基本遵循：2016年8月印发实施的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》中明确了事权和支出责任划分的基本原则为
- 体现基本公共服务受益范围
- 兼顾政府职能和行政效率
- 实现权责利相统一
- 激励地方政府主动作为
- 做到支出责任与财政事权相适应
此五者正是前述三原则的具体化。
以教育事权的划分为例，
- 一方面，教育的外溢效应显著，其所引致的人口素质提升等正外部性常使相当范围内的区域获益，且因现代社会的人口流动性极强，即便是义务教育也具有较强的外部性，若将兴办教育事业的事权完全配置给地方政府，也难以满足激励相容原则的要求；
- 另一方面，教育事项相对复杂，吁求较强的信息处理能力，纯由中央政府承担相关事权也不现实。有鉴于此，教育事权（包括义务教育、学生资助和其他教育3项子事权）总体上属于中央与地方（以下简称“央地”）共同财政事权③。
③参见《国务院办公厅关于印发教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2019〕27号）。
1.2 对国际体育赛事承办事权的具体分析
由事权划分三原则出发，承办事权应如何配置方可称妥适？
首先，需分析国际体育赛事这一公共产品的外部性。
- 程维峰等（2004）将体育赛事产品概括地划分为核心产品（体育竞技表演）与衍生产品（冠名权等依托核心产品而再生的新产品）；
- 余守文等（2020）引入科勒特的产品五层次结构理论，将体育赛事产品细致地区分为核心利益（体育赛事的核心价值观）、一般产品（现场表演）、期望产品（对体育竞赛的期待和要求）、附加产品（传媒产品、博彩和纪念产品等）和潜在产品（城市文化宣传、城市竞争力等），并以此为基础分析体育赛事产品的受益范围。
但一方面，此种分类侧重于文化视角，对体育赛事产品的宏观经济效益分析不足，而事权划分恰是以经济考量为基础标准；另一方面，此种分类仅考虑体育赛事带来的效益，而未详细分析这些效益指向哪些主体，而这正是基于外部性标准划分事权的核心要素。
为弥补前述不足，本文立足于从受益主体的角度分析国际体育赛事产品的经济效益。大体上讲，从国际体育赛事的举办中获益的主体有四类：
- 当地民众④
- 全国其他区域的民众
- 当地政府
- 中央政府
前述主体所获利益则大致可分为
- 经济价值
- 文化价值
- 政治价值
- 其他价值
④该处的“民众”包括企业等市场主体。
就经济价值而言，一方面，举办国际体育赛事可以满足当地、全国乃至全世界观众对高质量体育竞技表演的消费需求。尤其是当地民众，因占据地利，现场观赛的机会更多而成本更低。
另一方面，举办国际体育赛事可以带动承办地的经济发展，增加税收。
为确保赛事成功举办，政府一般会投入巨额资金以修建体育场馆、改造基础设施，并且在赛事举办期间会有大量游客和运动员涌入承办地，这都将有效带动当地的建筑、交通、通讯、旅游、餐饮、住宿、体育用品等产业的发展，并增加大量就业岗位。
此外，当地政府为保证赛事举办期间的环境质量，往往会限制工业的发展，这有助于当地的产业转型（成功 等，2013）。有研究表明，体育赛事的级别和规模显著影响经济效应，国际级别的体育赛事对当地经济的带动效果最为明显（聂海峰 等，2016）。
据测算，2015—2022年，冬奥会筹办支出年均拉动北京GDP增长约0.28%，拉动张家口GDP增长约5.58%⑤（阮飞 等，2021）。而经济的增长自然带动税收增加，我国的前两大税种（增值税和企业所得税）均是央地共享税，因此，地方财政和中央财政均可以直接得益于国际体育赛事的举办。
此外，经济发展状况是地方政府的重要政绩考核指标（沈承诚，2019），故经济效益的主要受益人是当地民众、当地政府，次受益人是全国民众和中央政府。
⑤因张家口的经济发展水平较低，基数较小，冬奥会的经济影响更为显著。
就文化价值而言，一方面，举办国际体育赛事可以使更多人接受体育竞赛的核心价值（如奥运会提倡的“更高、更快、更强、更团结”），培育热爱运动、超越自我的文化氛围；
另一方面，国际体育赛事提供了一个向世界传递承办地文化和价值观的窗口，如每届奥运会、世界杯等重大赛事的开幕式都成为宣扬各举办地独特文化、价值观乃至优美风景的场合，且效果通常都很显著。
当地民众因地利之便，无论是在接受体育文化熏陶还是在从软实力提升中获益的角度，都属于文化效益的主要受益人，全国民众、当地政府和中央政府也分别有一定获益。
就政治价值而言，举办国际体育赛事可以增强自豪感和认同感。某座城市成功取得国际体育赛事的承办资格，往往象征着其所在国家的经济、政治地位得到广泛认可，如果该国代表队在赛事中取得不俗成绩，更能有效强化国民的自豪感和国家认同感（李春华，2007）。
此外，经验研究表明，举办国际体育赛事有助于强化举办地居民的地方认同（陈卓 等，2018），也能提升举办城市在所在国的地位，如亚特兰大在1996年成功举办奥运会后，其在美国的政治、经济地位持续上升，如今常被称作“南方首都”。因此，当地民众、全国民众、地方政府和中央政府均是政治效益的主要受益人。
就其他价值而言，
其一，举办国际体育赛事可以一定程度上保障承办地居民的身体健康。
一方面，为营造良好的赛事环境，当地政府或中央政府倾向于出台更为严格的环保政策，如北京市政府在筹办及举办2008年奥运会期间出台了一系列防控空气污染的政策，有效改善了空气质量（郭新彪 等，2011）；
另一方面，举办国际体育赛事可能会在一定程度上带动大众体育的发展，王结春（2017）和Kokolakaki等（2019）分别基于我国与英国经验的实证研究都表明，国际体育赛事的举办可以有效带动民众关注、参与体育运动。
当然，由于大众的体育参与度受多种因素影响，此种带动效应在不同国家的表现存在差别（卡迪娅·英格丽切娃，2020），但新建赛事场馆可为承办地居民提供更多的体育资源，从而增加其潜在的参与体育活动的机会，则是肯定的（曲毅，1997）。
前述两方面因素既有助于提高承办地居民的身体素质，减少因疾病而产生的社会损失，也可以节约政府在公共卫生和医疗保障领域公共开支的投入。
其二，举办国际体育赛事可以为应对突发公共事件提供重要的场地资源。
国际体育赛事结束后，体育场馆不仅可服务于当地居民的日常锻炼，还可服务于救灾、防疫等突发公共事件，无论是在2008年的汶川地震，还是2020年的新冠肺炎疫情中，体育场馆都是重要的场地资源（方春妮 等，2020；武陈，2018），而这两类效益的主要受益人是当地民众和当地政府。
基于上述分析不难发现，国际体育赛事具有一定程度的外部性。虽然就经济等层面的价值而言，当地民众和当地政府是主要受益人，但就文化价值、政治价值而言，全国民众和中央政府都有不小的收益。
由此出发，将承办事权定性为央地共同事权更为合意。
当然，上述结论可能因具体情形的不同而存在一定差异，如若是举办地已有较为完善的体育场馆和基础设施，或旅游产业本就发达，那么举办国际体育赛事对当地经济的拉动作用便相对较小，且举办国际体育赛事对强化居民地方认同的效益也符合边际递减规律，这些情况都可能会增大国际体育赛事的外部性。
本文旨在提炼一个在我国具有典型意义的承办事权划分模型，故无意证明国际体育赛事的外部性必然限于“一定程度”，但外部性所及范围的不确定性也意味着设计模型时应预留更多机动空间，以免使非合意的事权配置格局被固化。
从信息复杂性原则出发，举办国际体育赛事是一个关涉筹办、组织、运营、安保、消防、交通、基建、环境等多环节的系统工程，所需处理的信息高度密集且复杂。在赛事举办期间更是如此，紧急状况随时可能发生，准确掌握和及时处理都基于大量的复杂信息之上。
通常认为，中央政府难以及时消化这些信息，即便是接近信息源的地方政府，也需要社会力量的协助才能施以有效处理，如广州亚运会期间，广东省餐饮协会、广东省旅游协会等行业协会实质性地承担了避免物价急剧上涨的任务（朱洪军，2014）。由此似乎可以直接得出信息复杂程度较高的事权应配置给地方政府的结论。
但必须强调的是，就赛事承办而言，地方政府的信息搜集和处理能力并非一定比中央政府更强。其原因在于，地方政府掌握信息最多、处理起来最得心应手的是日常行政事项，而国际体育赛事的超大规模性衍生出高度复杂性，其所涉事项已然脱离日常行政的范畴，逸出地方政府的“舒适区域”。
举例而言，赛事承办期间对于公共卫生、尤其是动物卫生的要求远高于一般情形下的标准，这便要求履行事权的政府具有一定经验。
承办国际体育赛事对于中央政府而言是大概率事件，其有着较为丰富的经验，对地方政府来讲却是偶然事件，从这个角度出发，在一些高度复杂或至关重要的事权领域，增加中央事权和央地共同事权的比重，并且由中央政府承担更多支出责任，有利于保障承办质量和提高经济效率。
从激励相容原则出发，前文分析已表明，赛事承办地的地方政府较之其他政府从赛事中获益更多。该处的获益既可能是显性的，也可能是隐性的。
此外，大多数国家会让承办地政府的领导干部在组委会中担任重要乃至核心角色，获得赛事承办权后通常有一段既不太长、也不太短的时间来筹办，这既使相关人员有较为充足的发挥自身能力的空间和资源，一般也不会出现“为后人做嫁衣裳”的情形，从而有动力善尽心力办好赛事。⑥
但与此同时，赛事举办得如何，以及本国选手在赛事中表现怎样，关系到国家层面的声誉，所以在激励相容的意义上，中央政府办好赛事的动力至少不会弱于赛事承办地的地方政府。
此外，国际体育赛事的举办还具有国家动员的特点，除承办城市及其所在省份外，其他省份也需要配合承担一定的工作，如为保障北京奥运会举办期间的空气质量，河北省重点治理了省内的空气污染。虽然此类配合工作也可能成为政绩的一部分，但二者间的关联毕竟是间接且非确定的，这使相关地方政府容易动力不足，将此类事权明确为中央事权或央地共同事权较为合意。
⑥无论是从获得今后的晋升机会，还是从办好一届打上鲜明个人烙印的赛事的角度，都是如此。
综合上述，从外部性、信息复杂性和激励相容的原则出发，国际体育赛事承办事权整体上应被界定为共同事权。以此来衡量，我国的实践还存在若干待完善之处。
二、我国现行实践的基本模式：规律与不足
2.1 实证考察
国际体育赛事的举办是一项系统工程，因而本文所归纳的承办事权，除与赛事直接相关者外，还包括了交通运输、通信管理、公共卫生等与赛事间接相关的事权。这使得仅从范围来看，承办事权更像是诸事权的集合。
然而必须注意到，国际体育赛事的承办是一种“特殊状态”，这意味着各级政府要在一定时间内更高质、多量地履行事权，继续沿用原有的事权划分模式，易造成政府运转的低效率，因此必然有所调整。
但《中华人民共和国体育法》《体育赛事活动管理办法》仅规定了各级体育管理部门的职权范围，未明确承办事权的划分标准，也囿于其规范对象的局限性而未对与赛事间接相关的事权归属作出安排。
有鉴于此，从我国既往或即将举办的国际体育赛事的事权划分实况，而非静态的制度文本入手展开检视，是较为理想的选择。
基于以下考虑，本文选取2008年北京奥运会、2022年北京-张家口冬奥会和2022年杭州亚运会（延期至2023年9月）作为考察对象：
- 国际体育赛事的级别越高，组织协调的难度越大，越能从中发现既有事权配置模式的不足；
- 为便于审视承办事权的横向配置，最好选取由多个城市联合举办的国际体育赛事；
- 应尽量选取行将举办的赛事，以便提供针对性的建议；
- 相关的文献资料应便于检索。
此外，本文将赛事组委会所承担的事权归属为地方事权，其原因在于，北京奥组委、北京冬奥组委和杭州亚组委均是由国家机关临时组建的事业单位，旨在提供特定公共产品，故而其所承担的相关任务也可纳入“事权”的范畴。同时，虽然从公开资料无法准确得知其主管单位，但从文件和新闻报道来看，其往往与当地市政府、市委联合办公，是故以“地方事权”指称较为合理。
由表1可知，2008年北京奥运会的承办事权划分具有3个特点。
1）地方为主，中央为辅。
场馆建设、人才培养等与赛事直接相关的事权大部分归属于地方，交通运输、通信管理等与赛事间接相关的事权同样如此，中央政府负责协调各地方政府、监督地方政府、履行全国性事权和实行财政转移支付，但总体而言其承担的事权较少。
2）各承办城市的事权同质化，但在承担力度上有所差异。
无论是主办城市还是协办城市，承担事权的范围大体一致，但就承担力度而言，身为首都和主办城市的北京居首，身为经济中心的上海次之。
3）各承办城市之间的协调机制较为单一。
承办城市相互间多通过中央政府进行工作协调，仅就物价问题建立北戴河价格高层论坛和价格应急联动机制。
相比于2008年北京奥运会，2022年北京-张家口冬奥会的承办事权划分（表2）呈现3个新特点：
1）纳入部分新事权，如对于志愿服务管理事权的划分；
2）中央政府承担具体事权的数量进一步减少，更加聚焦对赛事的统筹规划；
3）承办城市之间的协调机制趋于多元化，无论是冬奥组委这样的大平台还是无线电管理协调小组这样的小平台，都包含有北京市和河北省的重要领导干部。
较之2008年北京奥运会和2022年北京-张家口冬奥会，杭州亚运会承办事权的府际划分（表3）表现出一定特殊性：
1）专门针对承办事权划分的文件数量较少，根据这些文件似不足以全面反映杭州市具体承担事权的情况，其他协办城市的事权配属情况更不明朗；
2）杭州市和其他协办城市之间似乎不存在系统性的协调机制，当然，也可能是笔者对相关信息的掌握尚不够全面，而事实上存在此类机制；
3）中央政府承担的具体事权为数甚少，即便是在统筹协调方面的角色亦不突出，这也可能是因为亚运会的赛事级别相对奥运会而言要低一些，同时各承办城市均位于浙江省内，未跨省域以致并无太强的协调需求。
综合上述，大致可以总结出我国关于承办事权的划分规律：
- 承办事权大体上包含场馆建设、人才培养、组织竞赛、转播报道、交通运输、通讯管理、来访接待、赛事宣传、环境保护、公共卫生、应急医疗、志愿服务、器材场地、财税优惠、景观改造、城市安保、规范市场和能源保障18项具体事权；
- 事权划分向地方政府倾斜，中央政府主要扮演辅助者的角色，且其承担事权的内容随国际赛事级别的提高而增加；
- 赛事主办城市与协办城市承担事权的范围相近，但在履行事权的力度方面，则受相关城市的财力是否雄厚、是否是主办城市的影响较大。
2.2 存在的问题
通过前文的梳理不难看出，我国当前关于承办事权的府际划分存在5个方面的问题。
其一，承办事权范围较为模糊，且未形成稳定的划分格局。
有关承办事权划分的规定大多散布在地方规范性文件或内部工作文件中，且往往仅有寥寥数语。
一方面，这意味着相关规定缺乏完整性、体系性和针对性，事权划分格局因而不尽彰明，如北京奥运会和北京-张家口冬奥会均有关于稳定物价的规定，杭州亚运会却没有，这是因为亚运会对物价冲击较小，还是有其他缘故，不得而知；
另一方面，相关文件的级别较低，效力仅限于当时当地，事权划分格局自然难以稳固，对比三大国际体育赛事的承办事权划分可知，事权的具体内容存在较大差异。
客观地讲，承办事权的具体内容因时因地而异是合理的，如北京-张家口冬奥会不涉及马术运动，自然无需像北京奥运会或杭州亚运会一般开展动物流行病学调查或建设无规定马属动物疫病区，但从特殊经验中提炼出妥适、稳定的承办事权划分的一般模型，进而以制度的形式固定下来，既有助于鉴往知来、提高效率，也是财政法定主义的必然要求。
其二，中央政府承担事权的合理性有所不足，其既承担了某些不应由其承担的事权，也对若干应由其承担的事权承担不够。
举例言之，从事权划分三原则出发，中央政府仅需协调各地能源企业的生产即可，而无必要对生产情况作二次监督，但在北京奥运会的承办事权划分谱系中，中央政府承担了这方面的事权；
又如，市场是一个有机的统一体，应由中央政府负责协调赛事举办期间的物价稳定工作，但该项事权目前仅由地方政府承担，在全国范围内市场开放、统一的背景下，这项任务显然超出了地方政府的能力范围，也不符合激励相容的要求。
两相比较，考虑到现行事权划分格局中中央政府承担事权本就较少，“该承担而未承担”的问题要比“不该承担却承担”的问题更加突出。
其三，中央政府承担的支出责任过少。
财政法理论认为，事权须与支出责任相适应，故前文未特别区分二者。细察之下不难发现，需要财政资金较多的事权更多被配置给地方政府，中央政府也未给承办地政府提供大规模的财政拨款，故而其仅承担了很有限的支出责任。
然而如前文所述，从经济价值、文化价值、政治价值和其他价值出发，中央政府都从国际体育赛事的承办中获得多方面的益处，其固然未必是首要的受益主体，而且从信息复杂性和激励相容等原则出发，部分事权也确应被配置给地方政府，但中央政府至少应通过财政拨款的方式承担更多的支出责任，这一来合乎外部性原则的要求，二来也可以使更多城市有能力承办国际体育赛事，避免因为赛事承办过于集中在少数城市，而增加城市之间乃至地区之间的实力差距。
从已有信息来看，中央政府仅就场馆建设和人才培养两项事权为地方政府提供一定资金，且总金额有限。⑦
域外视角观之，伦敦奥运会中政府的总投入为92.98亿英镑，中央政府负担其中的67%，伦敦政府负担10%（DCMS，2012）；东京奥运会中政府的总投入为9 230亿日元，中央政府负担24%，东京及周边县市承担76%（東京2020組織委員会，2020）。也即，无论是伦敦奥运会还是东京奥运会，中央政府承担支出责任的比重都要远超我国承办相关赛事时中央政府承担支出责任的比重。
⑦我国中央政府与地方政府分别就国际体育赛事承担的支出责任，仍未有完整的统计，但从已知的信息来看中央政府承担的部分似不超过10%。
其四，存在多个承办城市时，某些具体事权在央地政府间进行划分时遵循整齐划一的规则，对不同城市各自情况的考量不够充分。
诸如2008年北京奥运会和2022年北京-张家口冬奥会这样的重大国际体育赛事常由多个城市共同承办，其中有主办城市，也有辅助承办的城市。
从赛事举办对相关城市的影响看，主办城市和辅助承办的城市能够分享的“红利”有较大差异，即便同样是辅助承办的城市，相互间在经济实力等方面的差距也不小。
然而承办事权基本上是按照统一的标准在央地政府间作划分，对于被界定为地方事权的承办事权，再根据属地原则被配置给相应的地方政府，整个过程中较少考虑特定地方政府的特殊性，在承担支出责任的维度上亦无甚差异。某种意义上，这可能导致某些地方政府承担相应事权力不从心，也有悖于激励相容的要求。
其五，承办城市之间的协调机制不够完善。
赛事各承办城市之间有通过相关平台来加强协调，该处的平台有大平台和小平台的区别。就大平台而言，在2008年北京奥运会的奥组委中，除时任青岛市副市长担任帆船委员会常务副主席外，别无协办城市或其所属省份的代表。
就小平台而言，虽然北京奥运会期间各承办城市建立了北戴河价格高层论坛和价格应急联动机制，北京-张家口冬奥会组织、筹备阶段也建立了无线电管理协调小组，其中包含北京市政府和河北省政府的领导干部，但此类平台总体上看仍十分稀缺。
虽然可以通过增加共同事权的方式使中央政府在宏观层面发挥更多的协调作用，但其不可能事无巨细地协调各类事项，故而强化各承办城市之间的直接沟通也是必不可少的，即便今后难以在组委会中引入更多协办城市代表，也应就具体事项建设更多有针对性的小平台。
三、事权妥适划分与府际高效协调的可能路径
前文的考察已为提炼一般性的承办事权划分模型、优化现有承办事权划分格局提出方向性的指引，下文将循此脉络，在结合域外经验的基础上，提出更为具体的建议。
3.1 承办事权在纵横维度的应然配置
讨论承办事权的应然配置之前，有必要先讨论其具体范围。前已述及，我国的承办事权包括场馆建设、人才培养等18项具体事权。
域外国家的认知则略有不同，如承办2020年东京奥运会的日本将经费支出分为永久设施、临时设施、能源基础设施、科学技术、运输、安保、运营、管理与宣传、市场营销、新冠肺炎疫情防控、紧急对应、其他12个项目（東京2020組織委員会，2020），大体对应我国的场馆建设、组织竞赛、转播报道、交通运输、来访接待、赛事宣传、能源保障7项事权，建设与赛事非直接相关的基础设施和完善公共服务等方面的事权未被列入。之所以如此，原因可能是：
1）日本中央政府对于上述7项事权均承担一定的支出责任，这意味着日本可能仅将需将央地共同履行或共同承担的事权视为承办事权，是故不必过多观照根据事权划分三原则应归属于地方事权的基建和公共服务等事权；
2）日本的基础设施建设较为完善，公共服务水平较高，故不必为赛事的顺利举办而专门拨付资金。考虑到我国的城市基础设施与公共服务仍有进步空间，且承办国际体育赛事是提升基建和公共服务水平的重要契机，将之列入承办事权是合理的。在此基础上，本文将分别探讨承办事权在纵横维度应如何配置。
3.1.1 纵向：央地关系的维度
从事权划分三原则出发，承办事权的纵向划分总体上应该呈现“共同事权为主”的格局，但各类事权的具体归属，仍有待进一步提炼。
首先，从外部性原则出发，由于国际体育赛事本身具有外部性，中央政府和全国民众都可从中获益，故而与赛事直接相关的人才培养、组织竞赛、转播报道这3项事权都适合作为中央事权，或是由中央政府承担部分支出责任。同样地，交通运输、通讯管理、赛事宣传、环境保护、公共卫生、财税优惠、规范市场和能源保障等事项或多或少具有外部性，也应作如是处理。
其次，从信息复杂性原则出发，除财税优惠外，其他事权所对应的事项均具有较高程度的复杂性，但如前文所述，承办事权一定程度上脱离了日常行政的范畴，对事权主体的处置能力和经验有较高要求，故而在组织竞赛、来访接待、赛事宣传、公共卫生、应急医疗、规范市场、能源保障、城市安保等领域，中央政府可以承担更多的事权和支出责任。
最后，从激励相容原则出发，国际体育赛事的成功举办对地方政府来讲是巨大的政绩，但其会在更大程度上提高国家声誉，所以可考虑的选择是将承办事权中直接使地方政府获益的内容保留作为地方事权，其他部分的内容则更多交由中央政府承担。
根据此种思路，器材场地、景观改造、场馆建设等工作一旦完成，在国际体育赛事结束后仍然可持续性地造福地方，无论是从办好一届赛事、提升城市现代化水平还是持续享受赛事举办红利的角度看，地方政府都有充足动力承担这些方面的事权。至于承办事权中的其他内容，则适合被界定为中央事权或央地共同事权。
虽然由三原则分别导出的事权划分格局有一定的差异，但总体而言存在较高的重合度，依据前述分析，可以勾勒出承办事权划分的一般模型。
首先，场馆建设、器材场地、景观改造属于纯地方事权。这些事权几乎不存在外部性，且信息复杂程度偏高，但相对而言重要性较低，又没有太高的协调需求。
其次，转播报道、交通运输、通讯管理、来访接待、赛事宣传、环境保护、公共卫生、应急医疗、志愿服务、能源保障和城市安保原则上属于央地共同事权，中央政府应承担部分事权和支出责任，一个范例是在2008年北京奥运会的赛事承办过程中，隶属中央政府的中国民用航空局曾对首都机场、上海虹桥机场等部分机场实施特别检查工作措施。
最后，人才培养、组织竞赛、财税优惠和规范市场原则上属于中央事权。
就人才培养而言，其指向的不是一般意义上的运动员，而是专门为在本国举办的重大赛事定向培养的顶尖运动员。我国曾实施“奥运战略”，集中国家力量培养顶尖运动员，使其在国际体育赛事、特别是我国作为东道主的重大赛事中斩获佳绩，这里的“人才培养”应当是中央层面的事权。
就财税优惠而言，从税收法定原则出发，原则上仅可由全国人大及其常委会出台相关规定，即便向其他主体授权也只能到国务院为止，故而此项事权应系中央事权无疑。至于组织竞赛和规范市场应纳入中央事权的理由，可参见前述。
3.1.2 横向：承办城市相互间关系的维度
从前文梳理的现实情况看，主办城市与协办城市承担的事权高度同质化，是当前我国承办事权配置过程中的突出特点。
该状况可归因于当前承办事权“地方为主、中央为辅”的配置格局。为办好一场国际体育赛事，需要处理的事务范围都是一样的，既然承办事权主要由地方政府承担，那么各地方政府需要承担的事权自然容易出现同质化现象。
本文建议承办事权的主要类型应当是共同事权，既然中央政府在此间扮演一定角色，各地方政府具体承担事权的情况便可根据自身实际而有所差异。
当承办城市为经济发达、行政能力较强的城市（此类城市往往是主办城市）时，中央政府可在共同事权项下承担相对较少的事权和支出责任，承办城市为经济较不发达、行政能力也比较弱的城市时则反之。
我国近年来推行的央地事权和支出责任划分改革实际上也秉持该思路，经济越发达的省（市），中央政府为履行共同事权而承担的支出责任比例越低。
其实，除足球世界杯之类对相同类型体育场地有较高程度数量要求的情形外，奥运会等国际体育赛事的大部分项目都可以在一个城市进行，该城市便是主办城市，之所以需要有协办城市参与其间，通常有三方面的原因。
其一，受自然条件限制，部分项目的比赛只能在其他城市进行。以2008年北京奥运会为例，北京市不临海，周围也缺乏满足条件的湖泊，自然只能将帆船项目交由临海城市协办。
其二，受主办城市环境条件和技术限制，需要引入某些协办城市。
同样以2008年北京奥运会为例，赛马项目之所以由香港协办，一方面是因为根据建立“无疫区”的要求，在赛场周围方圆35km²范围内不能有其他偶蹄动物，而此类动物在京郊很常见，建立“无疫区”的难度极大；另一方面，即便北京成功建立“无疫区”，因当时我国大陆对动物疫病的管理能力尚不符合世界动物卫生组织的要求以致无法成为其成员，所以一旦各国的参赛马匹进入北京比赛，就无法返回本国，这是各国均无法接受的（唐磊，2007）。相比之下，在香港举办赛马项目的比赛，就不存在这些方面的问题。
其三，受边际效应和财政能力限制，在主办城市之外另设协办城市是合乎理性的。虽然举办国际体育赛事能够为承办城市带来收益，如推动经济发展和基础设施建设，但此种收益存在边际递减效应（詹新寰，2011），这意味着如果引入协办城市承办部分项目，既有助于实现国际体育赛事的总效益最大化，也有助于缓解主办城市的财政压力。无论在何种情形下，协办城市的加入都有效降低了主办城市的承办成本。
但于协办城市而言，承办国际体育赛事却未必合算，一方面，鉴于国际体育赛事的高规格，即便是协办城市，也常要承担高昂的支出；另一方面，无论是赛事本身还是媒体宣传，都聚焦于主办城市，以杭州亚运会为例，温州仅承办足球和龙舟两个项目，媒体也很少报道温州在赛事承办上的付出，甚至大部分人都不知道温州在杭州亚运会的举办中也有角色，这些都意味着协办城市从赛事中获得的收益是有限的，以至于未必能覆盖成本。
由此，主办城市结合自身与协办城市的财力情况，对协办城市的承办事权承担一定的支出责任，不仅无违于“事权和支出责任相适应”的法则，还具有相当程度的必要性和合理性。
3.2 中央政府支出责任承担方式的优化
前文已述及，中央政府承担支出责任不足，是当前存在的突出问题。
根据本文建议，中央政府要承担更多的事权，其具体表现是：将某些地方事权改为中央事权，同时将另一些地方事权调整为央地共同事权。中央财政提供资金履行中央事权不存在理论上的难题，需要讨论的是，中央政府应如何针对共同事权来履行自身应尽的支出责任。
由于赛事承办工作具体由承办地政府推动，所以对于共同事权的履行而言，地方政府直接承担相关任务是较为可取的做法。
此时，中央政府除实施必要的指导、监督外，还应透过向承办地进行财政拨款的方式履行支出责任。从规范的意义上讲，这里的财政拨款是一种转移支付，根据财政资金流动方向的不同，转移支付有纵向和横向的区别。
纵向转移支付又可划分为一般性转移支付和专项转移支付两种类型，中央政府为承办地政府提供的财政拨款，在性质上应当属于一般性转移支付，其理由有三：
- 专项转移支付具有项目制的特点，倾向于一事一议，不若一般性转移支付兼具长期性、普适性与客观性的特点；
- 我国于2019年在一般性转移支付项下设立了“共同财政事权转移支付”这一子项，而承办事权中的大部分内容恰应被明确为共同事权，中央政府进行财政拨款正是履行共同事权的表现；
- 中央政府为举办赛事拨付的财政资金用途广泛，将其置于一般性转移支付项下，可以满足资金运作灵活性的要求，毕竟，一般性转移支付和专项转移支付的基本区别就在于前者不限定资金用途而后者限定⑧。
此外，考虑到承办国际体育赛事的高度复杂性，为应对此过程中的某些非常态、突发性事件，在制度和实践层面都不排斥中央政府以专项转移支付的形式提供小额财政拨款给承办地，但这仅是有益的补充，后文不再专门阐述。
⑧需要补充说明，共同财政事权转移支付在一般性转移支付中相对特殊，其下拨资金的“不限定用途”是就微观层面而言的，在宏观层面仍应被使用于特定事项。城乡义务教育补助经费、学生资助补助经费便被纳入共同财政事权转移支付之中，针对国际体育赛事承办地的财政拨款与此二者在性质上是一致的。
中央政府通过一般性转移支付的方式向承办地政府拨款时，合理确定拨款金额至关重要。
为此，应首先测算履行转播报道、交通运输、通讯管理、来访接待、赛事宣传、环境保护、公共卫生、应急医疗、志愿服务、能源保障和城市安保11项共同事权的财力需求，特别重视考察承办地支出需求和地方财力之间的差额，然后考虑各地在履行这11项事权方面的能力，若该地上述方面的能力较强，则中央政府承担的支出责任相应减少，反之则反是。
应强调的是，此处述及的相关能力主要指经验层面的行政能力，并不涉及物质层面，因为后者在测算财力需求时已予以考虑。进一步讲，中央政府向下拨款时是统筹考虑前述诸方面因素的，所以各项因素的权重也须予以明确。
本文认为，与办好赛事关联度越高的因素权重也应越大。转播报道能力、通讯管理能力、环境治理能力、公共卫生保障能力、应急医疗保障能力、能源保障能力和安保能力攸关赛事成败，其对中央政府财政拨款金额的影响权重应高于宣传能力、交通运输能力、旅游接待能力和志愿服务管理能力这些“锦上添花”式的因素。
例如，1972年慕尼黑奥运会安保漏洞造成重大人员伤亡，2020年东京奥运会未能十分有效地管控新冠肺炎疫情，以及同届奥运会举办铁人三项项目的公开水域水质较差以致影响运动员发挥，都在不同程度上降低了世人对这两届奥运会的评价。
以上所讨论的主要是中央政府对赛事承办地政府所作财政资金的拨付。
除此以外，前文也已提及，赛事主办城市向协办城市提供财力补助对于理顺二者间的关系也有助益。主办城市向协办城市提供财力补助，本质上是一种横向转移支付。
我国目前尚无关于横向转移支付的一般性规定，从生态横向补偿和对口支援的实际运作情况看，财力补助的金额有时由中央政府确定⑨，有时由两地政府协商确定⑩。考虑到地方政府更了解自身财政状况与实际需要，故在确有必要的情况下，应以主办地和协办地政府协商确定金额作为优先选择，在此前提下，为保障协办城市利益，中央政府可规定最低额度。
横向转移支付具有“一事一议”的特点，很难形成长效稳定又可普遍适用的协商机制，故从现实可行性和经济效率性的角度出发，主办地向协办地提供财力补助最多只能发挥补充性作用，解决国际体育赛事承办的负担分配问题，关键还是要在纵向维度上做文章。
⑨例如，依中央规定，对汶川地震灾后重建的对口支援，额度不低于支援方上年度地方财政收入的1%。参见：杨龙，李培，2018.府际关系视角下的对口支援系列政策[J]. 理论探讨，（1）：153。
⑩例如，河北省与北京市于2018年共同签署《密云水库上游潮白河流域水源涵养区横向生态保护补偿协议》，北京市原则上每年向河北省补偿3亿元，河北省每年提供1亿元的配套资金。
四、结语
一场又一场国际体育赛事的成功举办，昭示着我国已然成为国际体育赛事的承办大国，这当然有多方面的重大意义。
但与此同时，鉴于各级政府的财政压力确实是客观存在的约束条件，引入一种基于财政效率的视角，尽量高效地在各级政府之间配置好承办事权，有助于节约本就不甚宽裕的财政资源，增强赛事承办的可持续性。
针对北京奥运会、北京-张家口冬奥会和杭州亚运会承办情况的考察，揭示出我国承办事权的划分格局大体符合外部性、信息复杂性和激励相容三原则的要求，但仍存在承办事权范围不甚明确、划分格局难谓稳固、部分事权配置不善、协调机制有待健全等问题。
为优化现行承办事权划分格局，本文在统合事权划分三原则的基础上提出如下建议：
1）中央政府应承担更多事权，将若干地方事权调整为中央事权或央地共同事权，从整体上看，承办事权应以共同事权为主；
2）中央政府须就其承担的共同事权切实履行相应的支出责任，基本方式是在赛事筹办期间，以一般性转移支付的形式向承办地提供财政资金，在当前和今后举办国际体育赛事时，增加财政拨款应成为重要的改进方向；
3）不同承办地具体承担的事权和支出责任应当有所不同，在将更多事权调整为共同事权的前提下，各地方政府承担事权高度同质化的现状有望得到改变，中央政府可以根据承办地财力和行政能力的不同，承担差异化的事权和支出责任，从而使各承办地实际承担的事权和支出责任也有所区别；
4）协办城市的引入于主办城市而言必然有利，但对前者来讲则未必如此，故主办城市原则上也应给予协办城市一定的财力补助。
本文虽聚焦于承办事权划分格局的优化，但也侧面揭示并部分回应了一个财政法上的重要问题：近年来，随着《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》等文件逐步出台，我国逐渐形成了较为明确、稳定的事权划分格局，但该格局总体上可以说是面向“常态”的，当面对“非常态”事件时，前述格局是否应作调整？若是，又应作怎样的调整？
重大国际体育赛事的承办，便可谓是一个“非常态”事件，由本文的论述可知，其具有“牵一发而动全身”的影响，除直接与赛事承办相关的各项事权外，各级政府承担的许多事权都会因赛事的承办而受到牵动。从财政和财政法的角度看，这属于既有事权划分格局在非常态下的必要调整。由此可见，在理解和把握政府间事权划分格局时，依循“常态-非常态”二分的思维进路，应当是符合客观实际的做法，对于优化事权划分格局，这一思路也有着指引价值。
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